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粮食安全与“非必需进口”控制问题研究

    2013年底中央提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”新的粮食安全战略,其核心是“立足国内”和“适度进口”。近年来,在粮食生产连年丰收的同时,我国粮食等大宗农产品呈现全面净进口,进口增长迅猛,非必需进口过度问题突出,库存积压严重,产量、进口量、库存量三量齐增,给粮食和农业发展带来了越来越大的挑战。因此,客观把握我国粮食安全面临的形势,创新农产品总量平衡思路,科学把握粮食进口的合理规模,保有必要手段确保粮食进口适度适当可靠,是确保粮食安全新战略成功实施的关键。

  一、适度进口首先要明确进口的合理规模,前提是对需求的把握以及对国内生产目标的定位

  立足国内生产确保粮食基本供给,同时更加充分有效利用国际市场和资源,既是我国农业发展现实的必然,也是农业发展理性选择的必然。新粮食安全战略的核心之一是确保适度进口,为此首先要明确进口的合理规模,需要对粮食消费需求以及国内生产目标有准确、科学的把握。

  (一)粮食适度进口必须基于对需求的准确把握

  粮食安全(Food Security)是一个世界性的概念,也是一个世界性的难题。粮食安全的本质是食物供给保障问题。粮食安全与较后出现的食品安全概念(Food Safety)不同,尽管两者覆盖的产品范围一致,包括所有可食用的食物,但两者反映和要解决的问题不同,前者侧重于食物供给保障,后者侧重于食物的质量安全标准。粮食安全不能等同于口粮安全。随着生活水平的提高和饮食结构的改变,肉、蛋、奶、水产品等动物性食品在食物消费中的地位日益重要,但谷物作为口粮和饲料粮的主体,始终是粮食安全的核心和关键。

  食物消费主要包括口粮、肉蛋奶、植物油、果蔬、食糖等的直接消费,以及饲料粮、饼粕等用来支撑肉蛋奶水产品等生产的饲料性间接消费。粮食消费需求最终表现为食用消费需求、饲用粮需求、工业加工需求以及种子用粮需求,其中前两部分占粮食消费需求的绝大部分。只要也只有把握了食用粮、饲料粮的变化趋势,就把握了粮食安全问题中最主要的部分。从我国的食用粮和饲用粮消费品种结构看,大豆即使用来榨油,占其80%的豆粕也主要用作饲料,我国传统的粮食口径较为准确地体现了我国的实际。

  本研究中的粮食定义基本上以我国传统的粮食口径为准,鉴于玉米酒糟(DDGs)进口量较大且主要用作饲料,本研究将DDGs纳入粮食范畴。此外,饲料粮进口与肉类乳制品进口存在此消彼长的替代关系,而且肉类和乳制品进口呈快速增长态势,为了全面把握粮食的消费现状和趋势以及对外依存度,肉类和乳制品(主要是奶粉)净进口折合粮食量在本研究中给予了合理考虑。粮食消费和供给总量包括国内粮食生产量、粮食净进口量、肉蛋奶净进口折合粮食量。

  改革开放以来,我国食物消费水平得到了快速提高,主要农产品人均消费量大幅增加,肉蛋奶在食物结构中的比重不断上升并日益成为饮食必需品,作为动物性产品基础的饲料需求因此快速增长。2010年,我国粮食消费量6.1亿吨,人均455千克,比1980年的336千克增加了119千克,人均消费每年增长6千克。2014年我国人均肉、奶、水产品消费分别达到64、33、47千克,比2010年分别增加5、4、7千克。2012-2014年我国粮食年均消费量达6.53亿吨,人均消费479千克。从用途上看,食用粮消费3.1亿吨,占47%;饲料粮使用量2.4亿吨,占37%;工业用粮近9200万吨,占14%;种子用粮1100万吨,占1.7%。

  尽管我国主要产品人均消费量达到和超过了世界平均水平,但与发达国家相比仍有差距。我国人均食用油消费量已达到世界平均水平,但仍不到欧美消费水平的一半。人均食糖消费低于世界平均水平,也较大幅度低于日韩,更远远低于欧美。人均肉类消费已经超过世界平均水平,也超了日本,但远低于欧美;肉类产品与水产品人均消费量合计仍低于日本。乳制品消费方面,我国人均消费水平仅为世界平均的1/3,远不及欧美等传统乳制品消费大国。人口增长、膳食结构升级、精深加工业发展,将进一步推动农产品消费需求的增长。参照发达国家的食物结构和消费水平,未来10年我国粮食消费需求仍将继续增长。国内外许多研究机构按照食物营养标准及人口总量测算、粮食食用消费和饲料用粮需求增长趋势测算、分品种需求增长趋势测算等方法,对2020年我国粮食消费需求进行了预测,结果虽然不同,但基本在7.2亿-7.8亿吨。国内外主要机构的具体预测结果如下:

  经合组织/粮农组织(OECD/FAO)预测 (2015),以2013年统计数据为基期,按2020年14.3亿人计算,到2020年我国小麦、粗粮、稻谷消费量分别为13157万吨、26494万吨、20240万吨 ,大豆消费量为9762万吨 ,DDGs及饼粕进口359万吨,肉奶净进口折玉米891万吨,合计70903万吨。OECD/FAO对薯类和其他豆类消费没有预测,假定保持目前消费水平,则上述粮食产品消费量总计7.46亿吨。

  美国食品及农业政策研究所(FAPRI)预测 (2012),以2011年为基期,到2020年我国小麦、玉米、大麦消费量分别为12845万吨、23453万吨、538万吨,大豆消费量8947万吨,畜产品净进口折玉米405万吨,合计46188万吨。FAPRI没有对大米及其他杂粮进行预测,假定2020年大米、薯类和其他豆类消费按目前消费水平估计,粮食消费量合计7.26亿吨。

  美国农业部(USDA)预测 (2015),以2013年统计数据为基期,到2020年我国稻谷、小麦、玉米、大麦、高粱消费量分别为21644万吨、12942万吨、26501万吨、661万吨和800万吨,大豆消费量10552万吨,畜产品(没有预测奶类)净进口折玉米815万吨,合计73915万吨。USDA对薯类和其他豆类没有预测,假定保持目前消费水平,则上述粮食产品2020年消费量总计7.75亿吨。

  国家统计局网站发布的研究预测 (2015),以2013年为基期,2020年我国粮食需求总量将达到7.34亿吨,其中谷物消费58696万吨。按用途分,口粮26952万吨、饲料用粮16631万吨、工业用粮16592万吨。《中国农业展望报告2015-2024》预测 (2015),2020年我国稻谷、小麦、玉米和大豆需求分别为20460万吨、12952万吨、24300万吨和8580万吨,合计66292万吨。报告没有对其他粮食进行预测,假定2020年其他粮食消费按目前消费水平估计,粮食消费量合计7.25亿吨。

  中国农科院农经所预测 (2015),2020年我国粮食总需求量为7.41亿吨。假定2020年我国人口总数14.09亿人,人均肉、奶、水产品、蛋类消费量分别增至75.5千克、40千克、44千克、21千克,折合人均饲料粮298千克;2013年我国人均口粮消费为148.7千克,按照能量替补属性,人均新增的动物食品消费还可节省8.7千克口粮,届时人均口粮消费量将降至140千克,人均口粮与饲料粮两项合计为438千克;工业用粮保持在当前1亿吨水平,预计2020年我国人均工业用粮约为70千克;种子用粮按近10年占国内粮食总产量比重的平均值4.6%计算为2500万吨。

  综合比较各种预测的假设条件、使用参数、预测结果,假定2020年人口增长略低于《人口发展“十一五”和2020年规划》的预计,达到14.2亿-14.3亿人;根据《中国居民膳食指南2011》提出的热量、蛋白质等营养素摄入推荐量,参考相似发展阶段日本、台湾等地的食物结构和肉蛋奶水产品消费水平,结合当前我国人均主要产品消费增长趋势,假定到2020年我国人均口粮(稻谷和小麦)消费在2012-2014年基础上减少10千克,其他人均食用粮消费保持不变,人均肉奶水产品消费量比2012-2014年增加5千克左右,则2020年我国人均口粮消费为185千克,其他人均食用粮消费31千克,人均所需饲料粮210-220千克,人均食用粮和饲料粮需求为426-436千克。假定工业加工用粮食在1.0亿-1.1亿吨,种子用粮保持目前1100万吨,那么 2020年我国粮食消费需求预计达到7.2亿-7.5亿吨左右,其中食用消费3.1亿吨(口粮2.6亿吨),饲用消费3.0亿-3.2亿吨。

  (二)粮食适度进口必须基于对国内生产的科学定位

  开放条件下,粮食生产不再是供给的唯一来源,粮食产能和产量目标没有必要单纯以需求总量来确定,需要从新的视角来考量,必须统筹考虑保障基本供给、确保农民就业增收、适应资源环境承载能力、满足气候生态多样性和合理农作制度需要4方面的因素,以实现可持续的粮食安全。

  1.确定国内粮食生产目标需要统筹考虑4方面因素

  (1)粮食安全必须立足国内,最基本的粮食供给必须依靠国内生产来保障。中国是一个具有13亿人口的大国,且不论战争、粮食禁运等极端情况,就粮食需求刚性和供需的敏感性以及2008年粮食危机带来的启示而言,我国基本的粮食供给必须依靠国内生产。“人是铁,饭是钢”,粮食需求没有弹性。粮食供给即使出现一些细小的问题都有可能引起人们不必要的恐慌和过度反应,导致市场的剧烈波动从而影响社会的稳定。2011年日本海啸导致核污染,国内较大范围发生了抢盐风波。如果粮食发生紧缺,甚至只要出现紧缺的谣传,每户储上3个月或半年的口粮,对国内粮食市场将是灾难性的打击。2008年世界粮食危机中,许多粮食出口国采取了出口限制甚至禁止政策;海地、布基纳法索、喀麦隆、埃及、印度尼西亚、科特迪瓦、毛里塔尼亚、莫桑比克和塞内加尔等国不同程度地出现了因粮价飙升、粮食供需趋紧引发的社会动荡,这些教训和启示是十分深刻的。

  粮食安全不能等同于口粮安全。随着生活水平的提高和饮食结构的改变,畜产品、水产品等日益成为重要的食物必需品。前苏联解体的原因之一不是因为缺面包而是因为缺火腿奶酪。事实上,在确保18亿亩耕地红线不突破的情况下,要实现口粮绝对安全是完全可以的。相对于饲料粮品种间的替代性,口粮品种间替代性相对较小。从粮食品种而言,口粮绝对安全也不能等同于口粮品种100%地实现自给,关键是口粮需求总量必须100%立足国内生产。假定口粮需求量全部由国内生产保障,其他食用粮和饲料粮需求量80%由国内生产保障,工业用粮50%由国内生产满足,加上种子用粮,国内粮食产量应保持在6.0亿-6.2亿吨左右。假定其他食用粮和饲料粮需求量75%由国内生产保障,国内粮食产量应保持在5.8亿-6.0亿吨左右。

  (2)国内粮食生产不仅对粮食安全至关重要,而且对农民就业增收和保障极为重要。按照目前城镇化率,我国仍有6.2亿农村人口,其中很大一部分人的就业增收主要依靠农业。转移出去的2.7亿农民工大部分还没有市民化,2014年农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、住房公积金的比率分别为16.7%、17.6%、26.2%、10.5%、7.8%、5.5%(表1)。大部分农民工最后的养老保障仍然需要依靠农业和“一亩三分地”。

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